En fonction depuis le 1er février 1984, l’AIEP a pour mission principale de traiter les plaintes concernant le contenu des publications rédactionnelles et le refus d’accorder l’accès au programme ou aux autres services journalistiques de la SSR (art. 93 al. 5 Cst.1; art. 83 al. 1 let. a LRTV2).
Elle intervient uniquement sur plainte, après une première étape obligatoire, la réclamation auprès de l’organe de médiation compétent (art. 92 et 93 LRTV). Ses décisions peuvent ensuite être directement portées devant le Tribunal fédéral (art. 99 al. 3 LRTV), par le biais d’un recours en matière de droit public (art. 86 al. 1 let. c LTF3).
La présente contribution entend présenter succinctement les points les plus saillants des décisions de l’AIEP relatives aux principes applicables au contenu des programmes, afin de permettre au lecteur de se familiariser avec un domaine relativement méconnu.
1. Le respect des droits fondamentaux
Selon l’art. 4 al. 1 LRTV, toute émission doit respecter les droits fondamentaux. La limite autorisée doit être définie dans chaque cas, au gré des circonstances4.
En ce qui concerne la protection des sentiments religieux, qui découle de la garantie de la liberté de croyance fixée à l’art. 15 Cst., l’AIEP n’admettra une violation du droit des programmes que si des fondements essentiels de la foi, à l’instar des sept sacrements pour l’Eglise catholique romaine5, sont touchés de façon très marquée6. Si les émissions satiriques jouissent certes d’une protection particulière, elles doivent malgré tout se conformer à cette jurisprudence7.
L’art. 7 Cst. consacre la protection et le respect de la dignité humaine. Cette dernière, à la base de toute activité étatique, constitue le fondement de la liberté personnelle, qui en est une concrétisation8. L’art 4 al. 1 LRTV interdit qu’une personne soit réduite au statut d’objet ou soit ridiculisée de manière importante9.
Les jugements discriminants de personnes du fait de certaines caractéristiques (origine, race, sexe, âge, religion, convictions idéologiques ou politiques) sont prohibés (art. 8 al. 2 Cst.)10. Pour examiner si des propos sont discriminatoires, il ne faut pas partir de l’opinion subjective d’un seul individu ou d’un groupe de personnes, mais plutôt procéder à un examen objectif qui tiendra compte du contexte dans lequel les propos litigieux ont été prononcés11.
S’il est défendu d’inciter à la haine raciale, on ne saurait pour autant empêcher les diffuseurs d’éclairer les zones d’ombre de la société en donnant la parole aux représentants de courants ou de mouvements dont les conceptions sont de nature à gêner une large frange de l’opinion12.
La notion de moralité publique, très large, englobe la protection des valeurs culturelles fondamentales en général, de même que l’interdiction des propos vulgaires, malsains ou des dérapages verbaux. Toute émission pouvant heurter la sensibilité du public ou d’une partie de celui-ci ne porte pas atteinte à la moralité publique13. Dans son appréciation, l’AIEP tiendra compte de l’évolution de la société.
Enfin, l’art. 4 al. 1 LRTV exclut de faire l’apologie de la violence ou de la banaliser. La loi n’est pas violée si, au sein d’une émission d’information, les images violentes sont nécessaires pour documenter et illustrer au mieux des faits et des événements liés à des conflits, assassinats ou attentats14. Le diffuseur veillera néanmoins à ne pas exposer longuement ou de manière répétée des images avec un tel contenu15. Dans le domaine de la fiction, il est avant tout déterminant de savoir si l’œuvre a une valeur artistique et si le public peut se distancer dans la mesure requise des scènes de violence qui sont montrées. Des éléments comme l’heure de diffusion ou une éventuelle mise en garde entrent également en considération16.
2. La présentation fidèle des événements
A teneur de l’art. 4 al. 2 LRTV, les émissions rédactionnelles ayant un contenu informatif17 doivent présenter les événements de manière fidèle et permettre au public de se faire sa propre opinion; les vues personnelles et les commentaires doivent être identifiables comme tels. Pour le contrôle et le respect de cette norme, il faut prendre en considération l’impression générale d’ensemble qui se dégage de l’émission18.
L’AIEP examinera si le public a pu se faire l’idée la plus juste possible des faits ou d’un sujet et s’il est à même de se forger son propre avis19. Les auditeurs et les téléspectateurs doivent pouvoir reconnaître les commentaires sujets à controverse. Des erreurs portant sur des éléments mineurs (par exemple, la mauvaise désignation de la capitale d’Israël)20 ou des imperfections au niveau rédactionnel (comme une imprécision de langage21 ou des lacunes journalistiques portant sur des points secondaires22), qui ne sont pas susceptibles d’influencer notablement la vue d’ensemble fournie par la publication, sont sans incidence du point de vue du droit des programmes.
Pour que le public soit en mesure de se forger sa propre opinion, le diffuseur doit respecter les devoirs essentiels de la déontologie journalistique23, parmi lesquels figurent notamment l’équité, la transparence et l’impartialité24. L’ampleur de la diligence requise dépend des circonstances concrètes, du caractère et des particularités de la publication, ainsi que des connaissances préalables du public25. Les exigences à satisfaire sont d’autant plus élevées que le sujet traité est délicat26. Entre pareillement en ligne de compte l’usage qui est fait du son et de l’image, lorsqu’il a pour effet d’influer sensiblement sur la manière dont le public appréhendera le contenu27.
Un devoir particulier de diligence s’impose au journaliste quand des reproches sont de nature à porter sérieusement atteinte à la considération d’autrui, par exemple dans les émissions engagées, qui soulèvent de graves reproches et qui contiennent, en conséquence, un risque considérable de dommages matériels ou immatériels pour la personne directement concernée ou des tiers28. Il conviendra d’accompagner ces graves reproches d’une motivation objective et transparente et, dans la mesure du possible, de donner la parole à l’autorité ou à la personne attaquée29. Cela ne signifie pas qu’il doive y avoir équivalence, le principe de la présentation fidèle des événements n’exigeant pas que tous les points de vue soient représentés de la même manière sur le plan qualitatif ou quantitatif30. Dans tous les cas, le journaliste doit faire en sorte que la position de la personne absente soit exposée de manière suffisante31. Lorsqu’un individu refuse de répondre, le journaliste signalera le fait, y compris les raisons invoquées32, à moins que l’indication de ces dernières ne porte atteinte à la sphère privée de la personne33.
Dans les émissions relatant des procédures pénales en cours, il y a lieu de tenir compte du principe de la présomption d’innocence (art. 6 al. 2 CEDH34; art. 32 al. 1 Cst.) et de se garder de tout jugement hâtif35. Une certaine retenue dans l’image et le ton est exigée36.
3. La sûreté de la Suisse
Conformément à l’art. 4 al. 3 LRTV, les émissions ne doivent pas nuire à la sûreté intérieure ou extérieure de la Confédération ou des cantons ni à leur ordre constitutionnel, ni attenter aux obligations contractées par la Suisse en vertu du droit international.
Une violation de cette norme ne peut être reconnue qu’à des conditions restrictives, car il convient de prendre en compte, dans la pesée des intérêts, d’autres dispositions relevant du droit des programmes37. Pour l’admettre, il faut que l’émission contribue de manière substantielle et indépendante à cette menace38. Tel n’est pas le cas lorsque l’affirmation a une forme interrogative, qu’elle est démentie séance tenante et qu’elle est faite dans une émission de divertissement connue pour son style léger39.
L’art. 4 al. 3 LRTV ne joue que peu de rôle en pratique.
4. Le reflet de la diversité des événements et des opinions
L’art. 4 al. 4 LRTV exige que les programmes des concessionnaires reflètent équitablement, dans l’ensemble de leurs émissions rédactionnelles, la diversité des événements et des opinions.
Contrairement au principe de la présentation fidèle des événements, l’exigence de pluralité vise les programmes dans leur globalité durant un certain laps de temps40. Elle tend à empêcher les médias audiovisuels d’influencer le public de manière partiale et unilatérale en privilégiant certaines tendances au détriment des autres41. Cela implique, d’une part, que le diffuseur ne doit pas accorder un poids trop important aux positions extrêmes et, d’autre part, qu’il ne doit pas rendre compte uniquement des opinions majoritaires42.
Pour les scrutins populaires, l’art. 4 al. 4 LRTV ne concerne que les émissions les précédant43. Durant cette période sensible, qui débute ordinairement, pour les votations et les élections fédérales, par la conférence de presse du Conseil fédéral44, les exigences de diligence journalistique sont particulièrement élevées, afin de garantir l’égalité des chances entre les différents camps45. Le point de vue des partis politiques en lice doit notamment ressortir dans une mesure convenable. Cela étant, le diffuseur n’est pas tenu de traiter les partis et les candidats d’une manière absolument identique, en ignorant le degré d’intérêt présumé de la population à leur égard46, même si des partis d’importance comparable doivent être traités de manière égale47. Il en découle que les petits partis pourront, le cas échéant, ne pas avoir accès au plateau où sont accueillis les représentants des plus grandes formations, et devoir se contenter d’un temps de parole et d’une visibilité inférieurs48. Les critères choisis par les diffuseurs doivent être objectifs, non discriminatoires et impartiaux, et ne pas déboucher sur des résultats inéquitables49. Plus le jour J est rapproché, plus il s’agira d’éviter la partialité et la manipulation50.
En matière de pluralité des événements, les journaux parlés et télévisés, même s’ils sont contraints de procéder à une stricte sélection, se doivent de donner un reflet fiable de l’actualité du jour51.
Pour faire contrôler la conformité des programmes avec l’exigence de pluralité, le plaignant n’a souvent d’autre choix que de s’en prendre à un ensemble d’émissions, en formulant une plainte globale, ce qui suppose que les émissions en cause soient reliées par un même thème52. Dans ce cadre, il peut soulever des critiques contre plusieurs émissions simultanément53. Cependant, la parution de la première des publications contestées ne doit pas remonter à plus de trois mois avant celle de la dernière (art. 92 al. 3 LRTV). En principe, l’AIEP ne tient pas compte, dans une plainte globale, des émissions diffusées postérieurement à la réclamation adressée au médiateur. Ce n’est que dans le cas où l’émission diffusée par la suite fait visiblement partie d’une série d’émissions ou d’un concept programmatique global et qu’elle a été fixée antérieurement au dépôt de la réclamation que l’AIEP y prêtera attention dans son examen54.
5. Les émissions préjudiciables aux mineurs
Les diffuseurs doivent veiller à ce que les mineurs ne soient pas exposés à des émissions susceptibles de porter préjudice à leur épanouissement physique, psychique, moral ou social, en fixant l’horaire de diffusion de manière adéquate ou en prenant d’autres mesures (art. 5 LRTV). L’art. 4 ORTV55 ajoute que les diffuseurs de programmes télévisés à libre accès sont tenus de signaler les émissions susceptibles de porter préjudice aux mineurs au moyen d’un signal acoustique ou d’un symbole optique visible pendant toute la durée des émissions en question. En outre, les diffuseurs de télévision par abonnement doivent donner à leurs abonnés la possibilité, par des mesures techniques adéquates, d’empêcher les mineurs d’accéder à des émissions susceptibles de leur porter préjudice.
Tombent entre autres sous le coup de l’art. 5 LRTV les émissions qui incitent à la violence, qui montrent des représentations cruelles prônant la brutalité gratuite ou qui, de n’importe quelle autre manière, sont propres à léser gravement la moralité des enfants et des adolescents56. Il en va ainsi de la diffusion, lors du journal télévisé de 19h30, d’extraits de films d’horreur57.
6. La surveillance sur la publicité
Si les art. 9 à 14 LRTV sur la publicité et le parrainage tombent dans le champ de compétence exclusif de l’Office fédéral de la communication (OFCOM), il appartient néanmoins à l’AIEP de traiter des cas de publicité clandestine gratuite dans le cadre de ses tâches définies à l’art. 97 al. 2 let. a LRTV58. En conséquence, cette dernière doit examiner si la publicité clandestine gratuite dissimulée dans une émission rédactionnelle est susceptible de porter atteinte au principe de la présentation fidèle des événements. A cet égard, les messages publicitaires contenus dans une émission rédactionnelle doivent être couverts par une certaine valeur informative, respectivement former des éléments constitutifs de l’arrière-plan59. L’OFCOM, quant à lui, est en charge de vérifier le respect du principe de la séparation nette entre la publicité et la partie rédactionnelle du programme (art. 9 al. 1 LRTV)60.
7. L’accès au programme
Nul ne peut exiger d’un diffuseur la transmission d’une production ou d’une information déterminée (art. 6 al. 3 LRTV), de sorte qu’il n’existe pas de droit à l’antenne61. Toutefois, les art. 91 al. 3 let. b et 94 al. 1 let. b LRTV permettent de se plaindre du refus d’accorder l’accès au programme d’un diffuseur suisse ou à la partie des autres services journalistiques de la SSR conçue par la rédaction.
La plainte pour refus d’accès est en principe subsidiaire à celle formée contre le contenu d’une émission déjà diffusée en vertu des art. 4 et 5 LRTV62. L’AIEP traitera le litige sous l’angle du refus d’accès uniquement lorsque seules les conditions de participation aux émissions, avant toute diffusion de ces dernières, sont contestées63.
Si des partis politiques sont totalement exclus d’un programme de radio ou de télévision, alors que d’autres d’importance similaire y accèdent, le refus d’accès est illicite64; ils doivent au moins pouvoir participer à d’autres émissions électorales65. Il en va de même si un prétendu droit d’antenne est imparti à une heure dépourvue de toute audience ou de très faible écoute, par exemple quand les gens dorment ou sont au travail. En revanche, si les différents partis politiques ne profitent pas à égalité d’un temps d’antenne, mais sont tous assurés d’une participation en accédant à tout le moins aux espaces de programmes dont les heures de diffusion restent convenables (après le journal de midi ou en fin d’après-midi), il n’y a pas de refus d’accès illicite66.
8. Les plaintes déposées auprès de l’AIEP entre 2010 et 2019
La lecture du tableau en page 39 fait apparaître que, depuis 2010, le nombre annuel de plaintes déposées à l’AIEP oscille entre 14 (2010) et 31 (2017), soit une moyenne d’environ 22.
Sans compter les offres en ligne, pour lesquelles il est encore trop tôt pour véritablement tirer des statistiques à ce propos, les plaintes, en majorité populaires, touchent davantage la télévision (80,6%) que la radio (19,4%).
Les programmes de la SSR sont largement visés, tandis que ceux des diffuseurs privés sont peu contestés. Le nombre d’affaires liées à la SRF apparaît conséquent, si l’on compare la proportion d’habitants de la Suisse alémanique par rapport à celle des autres régions linguistiques de notre pays.
Ce sont avant tout les émissions d’information et d’actualité, telles Tagesschau, 10 vor 10, le 19h30, Temps présent ou Il Quotidiano qui font l’objet des litiges. Au niveau thématique, les émissions querellées sont essentiellement consacrées à la politique intérieure, à la politique étrangère et à d’autres sujets sociétaux, comme la religion, la protection des animaux ou la drogue67. Les plaintes formulées contre des émissions de divertissement, au demeurant relativement rares, touchent surtout des sujets religieux abordés de manière satirique68.
Sur le plan matériel, le principe de la présentation fidèle des événements constitue, et de loin, le motif le plus fréquemment invoqué. Si l’exigence de pluralité est parfois soulevée, les art. 4 al. 1, 4 al. 3 et 5 font rarement l’objet d’un litige, comme d’ailleurs le refus d’accès69.
Finalement, l’AIEP n’admet une violation du droit des programmes que dans moins d’un cas sur cinq (18,2% contre 81,8%).
Conclusion
Depuis la création de l’AIEP, le 1er février 1984, la radio et la télévision de notre pays ont fortement évolué, tandis que d’autres moyens de communication sont apparus, ces changements contraignant les textes législatifs à une adaptation perpétuelle. A l’occasion de l’entrée en vigueur de la première LRTV, le 1er avril 1992, le législateur a ancré dans la loi une étape de conciliation et de conseil précédant la saisine de l’autorité, afin de soulager le travail de cette dernière. Les organes de médiation exercent une fonction essentielle dans le cadre de la surveillance des programmes, puisqu’ils règlent plus de 90% des réclamations.
Force est d’observer l’impressionnante densité de la jurisprudence rendue par l’AIEP depuis trente-cinq ans. D’aucuns regrettent, certes, l’abrogation, le 1er juillet 2016, de la disposition (pourtant jamais utilisée) permettant à l’autorité de sanctionner financièrement le diffuseur succombant, ou encore que ses décisions soient uniquement constatatoires. Il n’en reste pas moins que les diffuseurs sont obligés de prendre en considération les violations du droit des programmes relevées par l’autorité, puisqu’ils doivent remédier au manquement établi et prendre les mesures propres à prévenir toute nouvelle violation.
Cependant, il est rare que l’AIEP arrive à la conclusion que la LRTV a été violée. Cela s’explique sans doute par la prise en compte de plusieurs facteurs par l’autorité. En premier lieu, la liberté de la radio-télévision (art. 17 al. 1 Cst.), son indépendance et l’autonomie dans la conception des programmes (art. 93 al. 3 Cst.). Ensuite, le fait que le contrôle porte uniquement sur l’application du droit joue assurément un rôle. Enfin, il en va de même du respect des règles juridiques et déontologiques par les diffuseurs.
*
Professeur à l’Université de Neuchâtel, membre de l’AIEP, Préposé à la protection des données et à la transparence de la République et canton de Genève.
1
Constitution fédérale.
2
Loi fédérale sur la radio et la télévision du 24 mars 2006 (RS 784.40).
3
Loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (RS 173.110).
4
Décision de l’AIEP b.692, du 5 septembre 2014, c. 5.4.
5
Décision de l’AIEP b.453, du 23 août 2002, c. 7.4.
6
Décision de l’AIEP b.640, du 11 octobre 2011, c. 5.3.3.
7
Décision de l’AIEP b.739/740, du 25 août 2016, c. 4.2 et 4.3.
8
ATF 132 I 49, 54-55.
9
Décision de l’AIEP b.580, du 4 juillet 2008, c. 8 à 8.2.
10
Décision de l’AIEP b.524, du 21 avril 2006, c. 4.6.
11
Décision de l’AIEP b.692, du 5 septembre 2014, c. 5.5.
12
Denis Masmejan, in: Denis Masmejan/Bertil Cottier/Nicolas Capt (Ed.), Loi sur la radio-télévision (LRTV), Berne 2014, N. 15-18 ad art. 4 LRTV.
13
Décision de l’AIEP b.401, du 28 janvier 2000, c. 5.3; décision de l’AIEP b.448, du 15 mars 2002, c. 6.5.
14
Décision de l’AIEP b.442, du 18 octobre 2001, c. 5.7; décision de l’AIEP b.479, du 5 décembre 2003, c. 4.1.2.
15
Décision de l’AIEP b.380, du 23 avril 1999, c. 6.1.3.
16
Décision de l’AIEP b.522, du 27 janvier 2006, c. 6.1.
17
Ce qui n’est pas le cas d’une histoire inventée de toutes pièces avec des personnages fictifs: décision de l’AIEP b.781, du 22 juin 2018, c. 5.2.
18
Arrêt du Tribunal fédéral 2C_862/2008, du 1er mai 2009, c. 6.2.
19
ATF 131 II 253, 256-258; ATF 137 1 340, 344.
20
Décision de l’AIEP b.661, du 22 février 2013, c. 4.5.
21
Décision de l’AIEP b.731, du 8 avril 2016, c. 6.6.
22
Décision de l’AIEP b.568, du 19 octobre 2007, c. 3.7.
23
Voir Masmejan, N. 43 ad art. 4 LRTV; Rudolf Mayr von Baldegg/Dominique Strebel, Medienrecht für die Praxis, 5e éd., Zurich 2018, pp. 258-260; Rolf H. Weber, Rundfunkrecht, Berne 2008, N. 17-33 ad art. 4 LRTV.
24
Décision de l’AIEP b.778, du 22 juin 2018, c. 4.4.
25
ATF 131 II 253, 257.
26
ATF 132 II 290, 292.
27
JAAC 1996, p. 745; JAAC 1998, pp. 205-206.
28
Arrêt du Tribunal fédéral 2C_862/2008, du 1er mai 2009, c. 5.
29
ATF 114 Ib 204, 209-210.
30
Décision de l’AIEP b.623, du 3 décembre 2010, c. 6.3.
31
Arrêt du Tribunal fédéral 2C_182/2013, du 25 septembre 2013, c. 4.4.
32
ATF 121 II 29, 37.
33
Décision de l’AIEP b.634, du 2 décembre 2011, c. 4.4.
34
Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (RS 0.101).
35
ATF 116 IV 31, 39-41; décision de l’AIEP b.616, du 3 décembre 2010,
c. 4.4.
36
Décision de l’AIEP b.634, du 2 décembre 2011, c. 4.4.
37
Denis Barrelet/Stéphane Werly, Droit de la communication, 2e éd., Berne 2011, N. 922.
38
Décision de l’AIEP b.486, du 14 mai 2004, c. 5.1.1.
39
JAAC 1979, pp. 389-390.
40
Décision de l’AIEP b.566, du 10 mars 2008, c. 7.2.
41
Masmejan, N. 68 ad art. 4 LRTV.
42
Décision de l’AIEP b.645, du 20 avril 2012, c. 5.1.
43
Décision de l’AIEP b.731, du 8 avril 2016, c. 3.4.
44
Masmejan, N. 79 ad art. 4 LRTV.
45
JAAC 1997, p. 651.
46
Décision de l’AIEP b.722, du 11 décembre 2015, c. 6.1.
47
Décision de l’AIEP b.578, du 4 juillet 2008, c. 7.
48
ATF 125 II 497, 506.
49
Décision de l’AIEP b.645, du 20 avril 2012, c. 6.
50
JAAC 1993, p. 398; JAAC 1996, p. 755; JAAC 1997, p. 651.
51
Barrelet/Werly, N. 906.
52
JAAC 1995, p. 350. Le fait que des émissions soient diffusées dans la même rubrique ou qu’elles aient le même auteur ne suffit pas à créer le lien de connexité nécessaire: JAAC 1991, p. 317. En l’absence d’un tel lien, le requérant devra déposer autant de plaintes qu’il attaque d’émissions: JAAC 1991, p. 308.
53
ATF 123 II 115, 121.
54
Décision de l’AIEP b.645, du 20 avril 2012, c. 3.1.
55
Ordonnance sur la radio et la télévision du 9 mars 2007 (RS 784.401).
56
JAAC 2002, p. 181.
57
Décision de l’AIEP b.643, du 12 février 2012, c. 7.
58
Décision de l’AIEP b.559, du 19 octobre 2007, c. 4; Masmejan, N. 62 ad art. 4 LRTV.
59
Décision de l’AIEP b.796, du 1er février 2019, c. 3.4.
60
Etienne Poltier, in: Denis Masmejan/Bertil Cottier/Nicolas Capt (Ed.), Loi sur la radio-télévision (LRTV), Berne 2014, N. 16 ad Remarques préliminaires aux art. 86 à 89 LRTV.
61
ATF 119 Ib 241, 249; ATF 119 Ib 250, 252.
62
Andreas Kley, Beschwerde wegen verweigertem Programmzugang: Trojanisches Pferd oder Ei des Kolumbus?, medialex 2008, p. 21.
63
Masmejan, N. 56 ad art. 94 LRTV.
64
Kley, p. 27.
65
ATF 125 II 497, 506.
66
Décision de l’AIEP b.640, du 11 octobre 2011, c. 6.1.
67
Pierre Rieder, l’Autorité indépendante d’examen des plaintes en matière de radio-télévision et sa jurisprudence, in: Entre liberté des médias et protection du public, Berne 2014, pp. 92-93.
68
Rieder, p. 93.
69
Rieder, p. 93.
