1. Répercussions sur les permis
Au fil des révisions législatives, la perception d’aide sociale est devenue une menace importante pour le renouvellement des permis de séjour et d’établissement fondés sur la loi sur les étrangers et l’intégration (LEI)2. Des dispositions durcissant les conséquences d’une perception d’aide sociale pour la population étrangère et entrées en vigueur au 1er janvier 2019, montrent actuellement leurs premiers effets dans la pratique. Il s’agit, en particulier, du durcissement des critères d’intégration, de la possibilité de révoquer le permis d’établissement (C) et de le remplacer par une autorisation de séjour (B) et de la suppression de la protection conférée à la personne détenant un permis C après quinze ans de séjour légal et ininterrompu en Suisse en cas de perception durable et dans une large mesure de l’aide sociale3.
Depuis cette date, pour toute personne de nationalité étrangère – même née en Suisse – dont le permis dépend de la LEI, la perception à une intensité diverse de prestations d’aide sociale constitue un motif de révocation du permis, indépendamment de ses causes.
Toutefois, l’existence d’un motif de révocation n’entraîne pas automatiquement la perte du permis: dans un deuxième temps, l’Autorité de migration, respectivement le Tribunal fédéral, doit examiner la proportionnalité de la révocation. Les intérêts privés de la personne étrangère et de sa famille sont mis en balance avec l’intérêt public à la diminution des coûts de l’aide sociale4. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, «l’examen de la proportionnalité de la révocation dépend du degré de responsabilité individuelle dans la perception de l’aide sociale, respectivement de son caractère fautif, du degré d’intégration de la personne étrangère, de la durée de son séjour en Suisse ainsi que des désavantages qu’elle encourt, avec sa famille, en cas de son renvoi de Suisse. Enfin, la qualité des relations sociales, culturelles et familiales est examinée, tant dans le pays d’origine que dans le pays d’accueil 5.»
Dans ce contexte, la capacité à réaliser un revenu permettant de subvenir à ses besoins et à ceux de sa famille forme l’élément central de l’intégration. Le revenu peut provenir du travail, mais aussi des assurances sociales ou d’autres prestations allouées sous conditions de ressources comme les prestations complémentaires ou certaines prestations cantonales en faveur des familles notamment, à l’exclusion de l’aide sociale6. En cas de perception d’aide sociale sur un laps de temps plus ou moins long, selon le permis en jeu, l’autorité de migration évalue le degré de responsabilité de la personne étrangère dans sa situation et estime dans quelle mesure la perception d’aide sociale est fautive. Dans ce contexte, la notion de faute relève du droit des étrangers et n’a pas de lien direct avec l’appréciation de la situation par les autorités d’aide sociale et encore moins avec la notion de perception illicite du droit de l’aide sociale. Elle est entendue dans un sens extensif et signifie que la personne étrangère n’a pas fait tout ce qui était en son pouvoir pour s’insérer sur le premier marché du travail, cela en ne tenant compte que dans les situations les plus pénibles d’éventuelles inaptitudes ou difficultés personnelles7. Sous-jacente à cet examen, une conception du manque de revenu suffisant, du chômage ou du sous-emploi imputable quasiment en totalité à la responsabilité de l’individu8.
Contrairement à la volonté du législateur, qui a édicté les dispositions en question avec l’intention d’atteindre les personnes refusant sciemment de prendre un emploi leur permettant d’obtenir au moins le minimum vital9, cette conception de la perception fautive de l’aide sociale touche un cercle plus large de personnes: celles dont la situation personnelle ne permet pas d’excuser de manière irréfutable le fait qu’elles ne parviennent pas à réaliser un revenu au moins équivalent au minimum vital défini par les normes CSIAS. Nous allons illustrer cet état de fait par une sélection d’arrêts récents du Tribunal fédéral portant sur la révocation de permis de cheffes de famille monoparentale.
2. Arrêts sur les familles monoparentales
Le Secrétariat d’Etat aux migrations écrit ceci, dans ses directives, à propos de la prise en compte de la situation familiale des familles monoparentales dans l’examen de la proportionnalité10: «En principe, une mère célibataire (sic) est supposée exercer une activité lucrative à partir des 3 ans de son enfant. D’éventuels frais de garde par des tiers peuvent cependant être décisifs11.» A notre connaissance, aucune indication supplémentaire n’est consacrée à la situation spécifique des ménages monoparentaux.
Parmi la jurisprudence récente passée en revue par l’Artias12, nous résumons trois arrêts afin de décrire dans quelle situation peuvent se retrouver les cheffes de familles monoparentales à l’aide sociale du point de vue du droit des étrangers. Le permis de séjour a été conservé dans les deux premiers cas et il n’a pas été renouvelé dans le troisième:
• Arrêt 2C_709/2019 du 17 janvier 2020. Dans cet arrêt, est analysée la révocation du permis de séjour B d’une mère de quatre enfants, placée, en raison d’un mari peu fiable, dans une situation de vie analogue à celle d’une cheffe de familles monoparentale. La famille percevant des prestations de l’aide sociale depuis plus de dix ans, le motif de révocation du permis de séjour est incontesté. Lors de l’examen de la proportionnalité, le Tribunal fédéral remarque que le plus jeune des enfants était âgé de 2 ans lorsque sa mère reçut un deuxième avertissement du Service des migrations en raison de la dépendance de la famille à l’aide sociale. La Haute Cour estime que l’avertissement n’était pas conforme au principe de proportionnalité, car il ne pouvait pas être reproché à la mère de famille de ne pas avoir débuté plus rapidement des démarches d’intégration professionnelle. A son avantage, il devait être retenu qu’elle avait commencé à œuvrer à son intégration dès 2018, alors que son dernier fils ne fréquentait pas encore l’école obligatoire et que la mère de famille travaillait depuis 2019 dans le cadre d’un programme d’intégration. Toutefois, la Haute Cour jugeait son intégration insatisfaisante, en particulier en raison de ses connaissances linguistiques lacunaires et de son intégration sociale, limitée à sa propre famille.
Les intérêts des quatre enfants, touchés par son éventuel renvoi de Suisse, sont d’une importance cruciale. Ces derniers sont parfaitement intégrés et trop âgés pour qu’un changement d’environnement soit raisonnablement exigible, sans autre. En définitive, comme le recours de la famille à l’aide sociale n’est que partiellement fautif, les intérêts personnels de la mère et de ses quatre enfants à rester en Suisse prévalent sur l’intérêt public à son éloignement. Le Tribunal fédéral ajoute toutefois que la pesée des intérêts pourrait changer à l’avenir. Ainsi, le passage à l’indépendance des enfants pourrait déclencher une remise en cause du droit au séjour, dépendant de l’intégration professionelle, sociale et linguistique.
• Arrêt 2C_122/2020 du 7 juillet 2020. Dans ce cas d’espèce, le Tribunal fédéral est saisi du refus de prolonger le permis de séjour B d’une mère de deux enfants, qui perçoit de l’aide sociale depuis le moment de sa séparation. La recourante avait reçu un avertissement en 2013 et l’Office des migrations avait refusé de prolonger le permis en 2017. Dans cette situation également, le motif de révocation du permis est incontesté. Reste à examiner la proportionnalité de la mesure.
La recourante a vécu de nombreux traumatismes au cours de son existence (contexte familial conflictuel, abus sexuels, mariage forcé, victime de violence conjugale lors du deuxième mariage) et souffre de dépression. Elle a déposé une demande de rente de l’assurance-invalidité qui a été refusée. La Cour cantonale estime sa capacité de travail à au moins 50%. Madame a exercé des activités lucratives à temps partiel et travaille, au moment du jugement, à 25%. Cet état de fait amène le Tribunal fédéral à estimer qu’avant la date de l’entrée en force de la décision de refus de rente d’invalidité, le recours à l’aide sociale ne pouvait être reproché à la recourante. Après cette date, seul le fait de ne pas avoir recherché à augmenter son taux d’activité peut être retenu contre elle. Par conséquent, seule une faute moyenne du fait de son recours à l’aide sociale peut lui être imputée.
Les intérêts privés de la recourante à rester en Suisse après 24 ans de séjour et une intégration sociale et linguistique réussie, sont importants. Ils sont amplifiés par ceux de ses enfants, nés en Suisse et âgés de 10 et 11 ans. Dans cette situation, les intérêts privés dépassent l’intérêt public à leur renvoi, qui n’est que d’une nature financière.
• Arrêt 2C_730/2018 du 20 mars 2019. Dans cette dernière situation, le Tribunal fédéral se prononce sur la révocation du permis de séjour d’une cheffe de famille monoparentale, mère de deux adolescents, durablement à l’aide sociale. Au moment de la procédure, la recourante travaille à temps partiel et reçoit un complément d’aide sociale de 900 francs. Elle a par ailleurs accumulé quelques dettes et son niveau d’allemand est rudimentaire.
Dans le cas d’espèce, le Tribunal fédéral estime que l’intérêt des enfants, âgés de 15 et de 13 ans au moment du jugement, à ce que leur mère conserve son permis, est moins important que l’intérêt public à maîtriser l’immigration et à protéger le système d’aide sociale. Ces derniers peuvent soit résider avec leur père, soit suivre leur mère dans son pays d’origine. Toutefois, si la recourante parvient à atteindre le minimum vital au moyen d’un revenu plus important et de contributions d’entretien, elle peut faire valoir ces éléments lors d’une demande de reconsidération ou d’une nouvelle demande.
3. Que retenir de cette jurisprudence?
Soulignons en premier lieu que le Tribunal fédéral accorde une importance grandissante aux intérêts des enfants, de nationalité suisse et étrangère, dans la procédure visant à statuer sur le droit au séjour des parents13. Dans les deux premiers arrêts passés en revue, les intérêts des enfants ont, comme l’énonce le Tribunal, amplifié l’intérêt privé de la mère à demeurer en Suisse14.
Toutefois, même après une victoire devant la Haute Cour, le statut de séjour de ces cheffes de familles monoparentales reste la plupart du temps précaire: dans la première situation, le Tribunal fédéral, en admettant le recours, enjoint la recourante à sortir de l’aide sociale, en expliquant que, ses enfants grandissant, le résultat de la pesée des intérêts pourrait être différent à l’avenir.
Cette appréciation se retrouve ailleurs dans la jurisprudence: dans un autre arrêt récent15, la Haute Cour a prononcé un avertissement à l’encontre d’une cheffe de famille monoparentale victime de violence conjugale, travaillant à temps partiel et recevant un complément de revenu de l’aide sociale. Le Tribunal fédéral a jugé que les intérêts privés de la mère et de son fils primaient sur l’intérêt public au renvoi de la recourante et qu’il fallait lui laisser la possibilité de résider en Suisse sur la base des dispositions protégeant les victimes de violence conjugale, afin de ne pas rendre ineffective cette protection pour les personnes vivant dans des conditions économiques précaires. Toutefois, la Haute Cour a estimé que la pondération effectuée dans ce jugement ne préjugeait pas du futur et que, en cas de dépendance future à l’aide sociale, «l’examen de la proportionnalité pourrait s’avérer différent, étant donné que plus l’enfant grandit, moins son intérêt privé au séjour de sa mère en Suisse ne serait important16.»
4. Familles monoparentales à l’aide sociale
Contrairement à ce que peut, parfois, laisser penser la lecture de la jurisprudence, le recours à l’aide sociale des familles monoparentales ne peut être considéré uniquement comme un problème de nature individuelle, ni comme un choix délibéré des intéressées. Des raisons systémiques expliquent la surreprésentation des foyers monoparentaux à l’aide sociale, qu’ils soient suisses ou étrangers: près d’une famille monoparentale sur cinq (21%) bénéficie de l’aide sociale, contre 3,2% pour la population générale17.
Ces raisons sont à chercher en premier lieu dans le droit du divorce: dans les situations dans lesquelles le budget de la famille qui se sépare ou qui divorce ne permet pas de couvrir le minimum vital de deux ménages, le déficit est supporté uniquement par la partie ayant droit à une contribution d’entretien, donc dans l’immense majorité des cas par les femmes. Le revenu du débiteur de la pension alimentaire est, quant à lui, ramené à la hauteur du minimum vital du droit des poursuites. Le résultat de cette répartition unilatérale du déficit contribue, d’une part, à un taux de pauvreté après divorce largement supérieur pour les femmes que pour les hommes (10.3% contre 5,3%)18 et, d’autre part, au recours obligatoire à l’aide sociale de celles-ci pour combler ce déficit.
Selon une étude de la Haute école spécialisée bernoise en travail social sur la question des ménages avec enfants à l’aide sociale, la différence entre ménages monoparentaux suisses et étrangers réside en particulier dans le niveau de formation: si la moitié des cheffes de familles monoparentales de nationalité suisse dispose d’une formation professionnelle; dans 58% des cas, la cheffe de famille monoparentale de nationalité étrangère n’a pas de formation postobligatoire et, dans 14% des cas, leur formation n’a pas pu être établie. Seules 28% d’entre elles ont obtenu un certificat de fin d’apprentissage ou une maturité19. Pour ce qui est de l’activité professionnelle, 40% des cheffes de familles monoparentales recourant à l’aide sociale exercent une activité professionnelle, la plupart du temps à temps partiel et perçoivent l’aide sociale en complément de revenu20. Le tableau se complète lorsqu’on ajoute l’écart de revenus entre hommes et femmes, et les faibles salaires réalisés dans les professions traditionnellement féminines exercées à temps partiel21.
Le droit des étrangers exige des cheffes de famille monoparentale (à 93% des mères22) de combler le déficit partiel ou total de leurs revenus par le travail. Or, elles ne sont pas toujours en mesure d’y parvenir. En effet, dans les arrêts passés en revue par l’Artias, nous constatons que, fréquemment, les recourantes cumulent les désavantages: manque de formation reconnue ou qualifiante, travail à temps partiel dans des secteurs à bas salaires, atteintes plus ou moins importantes à la santé, traumatismes liés à la trajectoire de migration, séparation due à des violences conjugales, facteurs auxquels s’ajoutent la charge psychologique et organisationnelle accrue liée à la monoparentalité23.
5. Conclusion
Lors des débats parlementaires sur le durcissement, en droit des étrangers, des conséquences de la perception d’aide sociale et, en particulier, sur la suppression de la protection du permis C en cas de perception d’aide sociale après quinze ans de séjour légal et ininterrompu en Suisse, le législateur a souhaité donner plus de latitude à l’administration. L’objectif explicite était d’empêcher que des personnes ayant la possibilité et la capacité de subvenir à leurs besoins décident sciemment de recourir à l’aide sociale au lieu de travailler, par exemple en refusant de prendre un emploi24. Le Message du Conseil fédéral relatif à la révision soutenait qu’il fallait se baser sur la jurisprudence alors édictée par le Tribunal
fédéral, selon laquelle les autorités doivent faire preuve de beaucoup de retenue en matière de révocation de permis d’établissement en raison de dépendance vis-à-vis de l’aide sociale, en particulier eu égard à des situations de dépendance non fautive à l’aide sociale, par exemple dans le cas de mères élevant seules leurs enfants. Il est attendu des autorités qu’elles continuent de procéder à un examen attentif des cas particuliers25.
Il serait souhaitable que l’examen de la proportionnalité d’une révocation ou d’un non-renouvellement d’une autorisation prenne en considération la situation dans son ensemble et fasse, en particulier, la différence entre les causes relevant d’un choix des individus et les raisons systémiques d’un recours à l’aide sociale26. Si la jurisprudence relative aux cheffes de famille monoparentale nous a paru emblématique de ce manque de différenciation, la réflexion menée à ce sujet est valable pour tous les bénéficiaires de l’aide sociale. Au vu de l’importance des intérêts privés potentiellement touchés par une décision relative au statut de séjour, une analyse fine et proche des réalités des justiciables, des causes qui conduisent à la dépendance à l’aide sociale nous paraît plus conforme aux exigences de l’examen de la proportionnalité. Notamment, les appréciations des autorités d’aide sociale qui bénéficient d’une connaissance concrète de la personne et de sa situation devaient être prises en compte dans cette pondération. En particulier, le fait que l’assistant social ou l’assistante sociale ne pose aucune condition relative à la recherche d’un travail salarié devrait constituer un indice fort pour l’existence d’une perception non fautive d’aide sociale en droit des étrangers27. ❙
L’Artias (association romande et tessinoise des institutions d’action sociale) réunit des acteurs publics et privés dans le domaine de l’action sociale. Ses missions: informer, réaliser le lien entre les acteurs sociaux et travailler à la détection avancée des enjeux, des débats et des problèmes liés à la cohésion sociale en Suisse romande et au Tessin. Elle met à disposition, en libre accès, des informations relatives à l’aide sociale et aux politiques sociales, en particulier des articles, des dossiers et des veilles législatives et judiciaires sur son site (www.artias.ch). Elle coordonne également le guide social romand (www.guidesocial.ch).
1 Le présent article se base sur: Paola Stanic, Veille droit des étrangers I, conséquences de la perception d’aide sociale dans la loi sur les étrangers et l’intégration (LEI), quelques arrêts du Tribunal fédéral rendus en 2020 mis en contexte, août 2021. L’opinion exprimée dans cet article est celle de l’auteure et n’engage pas l’Artias.
2 Rappel: ni les personnes dont le permis de séjour ou d’établissement est fondé sur l’ALCP ni celles dont le permis est fondé sur la LAsi ne sont concernées par ces réglementations.
3 Voir notamment sur le site de l’Artias: Yvan Fauchère, Aide sociale et fin du droit au séjour, avril 2016; Paola Stanic, Révision de la loi fédérale sur les étrangers: les dispositions concernant l’intégration entrent en vigueur au 1er janvier 2019, septembre 2018.
4 Rappelons à ce sujet que le dispositif d’aide sociale, s’il peut paraître onéreux à l’échelle d’une commune ou d’un canton, ne représente en fait que 1,7% du coût total de la sécurité sociale en Suisse. Initiative des villes pour une politique sociale et CSIAS (éds.), L’aide sociale en bref, 2e éd., 2019, p.16. Au sujet de l’importance économique de cet intérêt public, voir Marc Spescha, Ausländische Sozialhilfebeziehende im Fokus der Migrationsbehörde, Jusletter, 8. März 2021, p.4.
5 TF 2_C709/2019 du 17 janvier 2020, c. 4, traduction libre.
6 Le SEM a édicté une circulaire qui définit les prestations d’aide sociale devant être prises en compte par le droit des étrangers: SEM, Commentaires et observations générales à propos de l’aide sociale et de l’obligation d’approbation en cas de versement d’une aide sociale au sens de l’ordonnance du DFJP concernant l’approbation (OA-DFJP), du 2 février 2021. Sur les prestations cantonales considérées ou non comme de l’aide sociale, voir Paola Stanic, Quelques arrêts du Tribunal fédéral en matière de droit des étrangers en 2019, dossier de veille Artias, juin 2020, p. 5.
7 Marc Spescha, Ausländische Sozialhilfebeziehende, 2021, p. 6.
8 Lisa Maria Borrelle, Stefanie Kurt et alii, (Un)Conditional Welfare? Tensions between welfare rights and migration control in swiss case law, in: SJS 47(1), 2021, p. 95.
9 Spescha, Ausländische Sozialhilfebeziehende, 2021, p. 3 s.
10 SEM, Directives et commentaires I. Domaine des étrangers, 2013, actualisé le 1er janvier 2021, p. 182.
11 ATF 2C_1228/2012 du 20 juin 2013, qui traite de la situation d’une cheffe de famille monoparentale divorcée, victime de violence conjugale, qui travaillait à temps partiel au moment du jugement et percevait de l’aide sociale depuis la séparation d’avec son ex-conjoint.
12 L’Artias suit depuis des années les développements du droit de la migration en relation avec l’aide sociale et publie depuis 2016 une sélection annuelle d’arrêts du Tribunal fédéral portant notamment sur le droit des étrangers. Voir sur le site de l’Artias: https://artias.ch/artias_type_veille/revue-des-arrets-du-tf/
13 Magali Gafner, Claudia Frick, Droit de l’enfant et politique migratoire, in: plaidoyer, 2/21, p. 28 ss; Spescha, Ausländische Sozialhilfebeziehende, 2021, p. 13.
14 Aux considérants 6.2.2 et 6.2.3 de l’arrêt 2C_709/2019 du 17 janvier 2020, la Haute Cour reprend l’instance inférieure au sujet de sa pondération insuffisante des intérêts de l’enfant, soulignant ainsi l’obligation d’une appréciation et d’une prise en considération sérieuses de ces intérêts lors de l’examen de la proportionnalité. A ce sujet: Kilian Meyer, Aufenthaltsbewilligung trotz fortgesetztem Sozialhilfebezug, in: dRSK, 26. März 2020.
15 ATF 2C_423/2020 du 26 août 2020.
16 ATF 2C_423/2020 du 26 août 2020, c. 4.4., traduction libre.
17 Office fédéral de la statistique, Les familles en Suisse, rapport statistique 2021, p. 50 ss.
18 Elisabeth Freivogel, Lorsque après une séparation ou un divorce, le revenu familial ne suffit pas pour deux ménages: jurisprudence relative aux cas de déficit et modifications nécessaires, in: Questions au féminin, 1.2007, p. 25.
19 Sonia Pellegrini, Luzius von Gunten et alii, Ménages avec enfants à l’aide sociale, HES-BE, Travail social, 2011, p. 15.
20 Pellegrini, von Gunten, Ménages avec enfants à l’aide sociale, 2011, p. 17.
21 ebg.admin.ch/ebg/fr/home/themes/travail/egalite-salariale/bases/chiffres-et-faits.html
22 OFS, 2021, p. 54
23 Cette appréciation est corroborée notamment par une étude sur le parcours de vie des cheffes de familles monoparentales migrantes, in: Laura Bernardi, Dimitri Mortelmans (eds), Lone parenthood in the life course, p. 141ss.
24 Spescha, Ausländische Sozialhilfebeziehende, 2021, p. 3 s.
25 Message concernant la loi sur les étrangers, FF 2002 3469, p. 3565 ss. in: Fauchère, aide sociale, 2016, p. 12.
26 En ce sens, Spescha, Ausländische Sozialhilfebeziehende, p. 13.
27 En ce sens, Meyer, Aufenthaltsbewilligung.
