1. Introduction
Le Règlement Dublin III2 a pour vocation d’assigner à l’un ou à l’autre Etat membre de l’Union européenne la responsabilité d’examiner chaque demande d’asile présentée par un ressortissant d’un pays tiers et de réglementer le transfert des demandeurs d’asile vers l’Etat responsable du traitement de leur demande3.
Liée par le Règlement Dublin II en vertu d’un accord d’association4, la Suisse a disposé d’un délai de deux ans – échéant le 3 juillet 2015 – pour reprendre et mettre en œuvre le Règlement Dublin III5.
Nous nous intéresserons ici aux principales affaires traitées par la Cour européenne des droits de l’homme (CrEDH) en matière de transferts Dublin sous l’angle du principe de non-refoulement, étant rappelé que tous les Etats participant au système Dublin sont également Etats contractants à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH).
2. L’évolution du champ d’application de l’art. 3 CEDH
Aux termes de l’art. 3 CEDH, nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou des traitements inhumains ou dégradants.
Les étrangers étant très largement ignorés par la CEDH, l’application de cette disposition à la problématique de leur éloignement relève d’une construction prétorienne6.
Depuis l’arrêt fondateur Soering contre Royaume-Uni7, la CrEDH n’a que peu modifié les éléments essentiels de sa jurisprudence en la matière: elle a ainsi admis qu’un renvoi peut, sous l’angle de l’art. 3 CEDH, engager la responsabilité d’un Etat contractant lorsqu’il existe des «motifs sérieux et avérés» de croire que l’intéressé, si on l’expulse vers le pays de destination, y courra un «risque réel» d’être soumis à la torture ou à des peines ou des traitements inhumains ou dégradants8.
Les juges de Strasbourg ont connu pour la première fois un transfert Dublin dans l’affaire T.I. contre Royaume-Uni9. La problématique est celle du refoulement en chaîne: un ressortissant srilankais allègue que son refoulement par le Royaume-Uni vers l’Allemagne (d’où il serait exposé à un renvoi vers le Sri Lanka) constitue une violation de l’art. 3 CEDH.
Selon la CrEDH, le renvoi indirect vers un Etat intermédiaire – partie à la CEDH – ne libère pas l’Etat de renvoi (en l’occurrence le Royaume-Uni) de sa responsabilité, en ce sens que cet Etat doit veiller à ne pas exposer le requérant à un traitement contraire à l’art. 3 CEDH par sa décision de l’expulser10.
Les affaires Soering contre Royaume-Uni et T.I. contre Royaume-Uni, consacrant la fonction préventive de l’art. 3 CEDH, ne portent pas explicitement sur la problématique de la présomption. Elles ont cependant jeté les bases des raisonnements que la CrEDH a menés par la suite dans ce domaine, à commencer par la décision K.R.S. contre Royaume-Uni11.
3. L’établissement de la présomption de sécurité
Dans cette affaire, un requérant d’asile iranien avance que son expulsion du Royaume-Uni vers la Grèce – en application du Règlement Dublin II – violerait l’art. 3 CEDH. La CrEDH estime que «le Royaume-Uni ne manquerait pas à ses obligations au titre de l’art. 3 de la convention s’il renvoyait le requérant vers la Grèce», puisque, une fois arrivé dans ce pays, l’intéressé pourrait y invoquer cette disposition conventionnelle12.
Le raisonnement de la CrEDH s’appuie, pour la première fois en matière de transfert Dublin, sur une double présomption, qui relève tant du fond que de la procédure.
Il s’agit de la présomption selon laquelle la Grèce, «en l’absence de toute preuve contraire», se conformera à ses obligations découlant de l’art. 3 CEDH – présomption matérielle – et que cet Etat respectera son obligation de donner un contenu effectif au droit de toute personne expulsée de présenter une requête en vertu de l’art. 34 CEDH (pour violation de l’art. 3 CEDH) et de requérir des mesures provisoires au sens de l’art. 39 Règlement CrEDH – présomption procédurale.
La CrEDH renvoie ainsi le requérant à agir devant les autorités grecques (puis, en dernier recours, devant la Cour elle-même) pour empêcher un éventuel renvoi en Iran ou pour soulever un grief en lien avec des mauvais traitements subis en Grèce. De fait, les juges de Strasbourg présument la possibilité d’accéder, dans cet Etat, à la procédure en question13.
La CrEDH se réfère ici à divers éléments pour établir cette présomption: les informations selon lesquelles la Grèce n’effectue aucun renvoi à destination de l’Iran, le cadre législatif grec en matière d’asile et les assurances des autorités grecques quant aux droits procéduraux dont disposent les demandeurs d’asile en Grèce.
4. La nature imparfaite de la présomption de sécurité
Pour plusieurs raisons, il nous apparaît que la présomption de sécurité établie dans la décision K.R.S. contre Royaume-Uni doit être qualifiée d’imparfaite, dans la mesure où elle ne possède pas toutes les caractéristiques d’une présomption stricto sensu.
D’un point de vue théorique, la présomption doit en effet être comprise comme une affirmation initiale (la base d’un raisonnement) anticipant une réalité insuffisamment connue, indépendamment de considérations factuelles, et ayant pour fonction l’attribution de la charge objective de la preuve contraire à celui qui conteste l’élément postulé14. Ainsi, la présomption indique «qui perdra (le procès) si le doute n’est pas levé»15.
Or, la présomption qui nous intéresse ne correspond qu’imparfaitement à cette définition.
Relevons tout d’abord que, aux yeux de la doctrine, une éventuelle présomption générale de respect de la CEDH par les Etats membres du Conseil de l’Europe n’aurait qu’un impact limité. Cette présomption devrait, en toute logique, permettre d’exclure le prononcé de mesures provisoires si l’Etat de destination du renvoi est un membre du Conseil de l’Europe16. Or, dans l’affaire K.R.S. contre Royaume-Uni comme dans d’autres, la CrEDH fait précisément application de l’art. 39 Règlement CrEDH (mesures provisoires) en priant l’Etat concerné de ne pas renvoyer le requérant vers l’Etat de destination, membre du Conseil de l’Europe.
Dans l’affaire K.R.S. contre Royaume-Uni, la CrEDH fonde la plus grande partie de son raisonnement sur la situation de la Grèce et établit ainsi une présomption que l’on pourrait qualifier de doublement relative:
- compte tenu des assurances fournies par le «bureau Dublin» grec, les juges de Strasbourg notent que «rien n’indique» que les requérants renvoyés vers la Grèce n’auraient pas la possibilité de saisir la Cour d’une demande de mesure provisoire depuis le territoire grec;
- les juges de Strasbourg précisent qu’il convient de présumer que la Grèce respectera ses obligations, «en l’absence de toute preuve contraire»17.
Le caractère relatif de cette présomption la rend nécessairement imparfaite18: la CrEDH élabore la présomption en se basant sur une réalité qui lui paraît suffisamment connue. Dans la mesure où elle est établie à l’issue d’un raisonnement prétorien, cette présomption ne constitue évidemment pas une affirmation initiale.
4.1 La charge de la preuve
La présomption établie dans l’affaire K.R.S. contre Royaume-Uni se distingue, par exemple, d’une présomption parfaite (et donc «absolue») telle que la présomption d’innocence, ancrée à l’art. 6 § 2 CEDH. Alors que cette dernière – point de départ du raisonnement – exclut tout préjugement de culpabilité19, une «preuve contraire» (qui conditionne la validité même de la présomption forgée par la CrEDH dans la décision K.R.S. contre Royaume-Uni) aurait pour conséquence que l’Etat contractant ne bénéficierait vraisemblablement pas de la présomption de respect de ses obligations issues de la CEDH.
La présomption de sécurité n’a, en outre, pas pour conséquence l’attribution de la charge objective de la preuve de sa fausseté à celui qui conteste l’hypothèse de sécurité (i.e. le requérant), alors que la présomption d’innocence fait reposer entièrement la charge objective de la preuve de la culpabilité sur l’accusation20: l’accusé ne doit ainsi fournir aucune preuve pour que cette présomption lui soit appliquée21.
Rappelons ici que l’attribution de la charge objective de la preuve («Beweislast») consiste à désigner la partie qui subira les conséquences du doute persistant au moment de la décision ou du jugement. Cette attribution équivaut donc à une répartition du risque de la preuve à l’issue de l’administration des preuves («Beweisführung»)22. La plupart du temps, la CrEDH fait peser le risque de la preuve sur la partie qui se prévaut du fait pertinent (i.e. une violation de la CEDH), conformément à l’adage actori incumbit probatio; le défendeur qui soulève une exception est soumis à l’adage reus in excipiendo fit actor23.
Ainsi, en présence de motifs sérieux – avancés par le requérant, auquel il appartient de produire des éléments en ce sens – indiquant un risque réel de traitement contraire à l’art. 3 CEDH, il incombe à l’Etat dont la mesure est contestée de prouver que le risque de mauvais traitement est exclu24.
Dans l’affaire K.R.S. contre Royaume-Uni, les juges de Strasbourg rappellent qu’un transfert Dublin n’exonère pas les Etats concernés de toute responsabilité au regard du respect des droits fondamentaux. Ce faisant, la CrEDH ne remet pas en cause le principe selon lequel il revient à l’Etat transférant de dissiper les doutes, lorsque des éléments indiquant un risque réel de violation de l’art. 3 CEDH sont produits.
Si le requérant assumait véritablement le risque de la preuve au titre de la présomption de sécurité, aucune charge probatoire ne devrait peser sur l’Etat transférant. En d’autres termes, le fait d’exiger – au moins implicitement – que l’Etat transférant prouve la sécurité postulée confirme le caractère imparfait de cette présomption: la présomption parfaite s’analyse en effet comme une dispense de preuve25, qui permet à son bénéficiaire d’invoquer le fait postulé (i.c. la sécurité) même s’il n’est pas démontré26.
A nos yeux, la seule caractéristique réellement présomptive de la sécurité postulée par la jurisprudence strasbourgeoise réside dans le fait que cette proposition hypothétique pourra être conservée à défaut d’une autre. Lorsque le doute subsiste, la situation admise restera conforme à l’état des choses initialement présumé (i.e. le respect de la CEDH). Cette règle – évidente en matière de présomption d’innocence – vaut en réalité pour toute présomption27, même imparfaite.
Dans l’affaire M.S.S. contre Belgique et Grèce28, la Belgique demande à la Grèce de prendre en charge un demandeur d’asile afghan, en vertu du Règlement Dublin II. Peu avant son transfert vers la Grèce, l’intéressé saisit la CrEDH. Dans son arrêt de Grande Chambre du 21 janvier 2011, celle-ci estime que, compte tenu des rapports internationaux concordants faisant état des difficultés pratiques engendrées par la mise en œuvre du système Dublin en Grèce, ces défaillances devaient être connues des autorités belges. Nonobstant la présomption forgée dans l’affaire K.R.S. contre Royaume-Uni, les autorités belges auraient dû vérifier comment la Grèce appliquait, en pratique, la législation en matière d’asile29.
La CrEDH conclut à la violation de l’art. 3 CEDH par la Belgique au motif que, en renvoyant le requérant en Grèce, les autorités belges l’ont exposé aussi bien à des risques résultant des défaillances de la procédure d’asile dans ce pays qu’à des conditions de détention et d’existence contraires à cette disposition30.
4.2 La confusion engendrée par la présomption
La lecture de l’affaire M.S.S. contre Belgique et Grèce renforce l’analyse que nous avons menée jusqu’ici; elle permet de se convaincre tant de la nature imparfaite de la présomption de respect, par la Grèce, de ses obligations internationales que de la confusion née de l’emploi même de la notion de «présomption».
La CrEDH souligne tout d’abord que «de nombreux rapports et informations» faisaient état des «défaillances structurelles de la procédure d’asile» en Grèce et que les autorités belges auraient dû «écarter la présomption selon laquelle les autorités grecques respecteraient leurs obligations internationales en matière d’asile, nonobstant la jurisprudence K.R.S. contre Royaume-Uni», respectivement ne pas s’en «contenter» mais de «s’enquérir (…) de la manière dont les autorités grecques appliquaient la législation en matière d’asile en pratique»31.
Or, non seulement le bénéficiaire d’une présomption parfaite peut-il toujours s’en contenter, mais, de plus, il ne lui appartient pas de l’écarter: il revient en effet au défendeur à la présomption de renverser cette dernière.
Ce principe est clairement établi par la CrEDH concernant d’autres présomptions. Ainsi en est-il de l’impartialité du juge: celle-ci se présume «jusqu’à preuve du contraire» et il appartient au requérant de renverser cette présomption32.
En affirmant que les autorités belges «savaient ou devaient savoir» que le requérant «n’avait aucune garantie de voir sa demande d’asile examinée sérieusement par les autorités grecques»33 (risque de refoulement indirect), la CrEDH semble rappeler aux Etats de renvoi leur obligation d’appliquer de manière effective l’art. 3 CEDH en rassemblant tous les éléments nécessaires, afin de déterminer l’existence d’un risque de traitement prohibé en cas de transfert Dublin34, dans la mesure où ce dernier ne dispense pas l’Etat de renvoi de sa responsabilité au regard de l’art. 3 CEDH. La question centrale est alors celle de l’accessibilité à la CrEDH depuis l’Etat responsable, question que l’Etat de renvoi doit examiner scrupuleusement35. Ce faisant, la CrEDH suggère fortement que l’Etat de renvoi ne bénéficie pas d’une dispense de preuve, ce qui confirme la nature imparfaite de la présomption de sécurité établie dans la décision K.R.S. contre Royaume-Uni.
Le fait que la CrEDH ait assimilé de manière non explicite une présomption imparfaite à une présomption parfaite aura créé une certaine confusion, en particulier lorsque les juges strasbourgeois ont estimé (dans l’affaire M.S.S. contre Belgique et Grèce) que les informations notoires36 relatives aux conditions d’existence, de détention et d’accès à la procédure d’asile en Grèce (rapports du HCR, du commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, d’Amnesty International, etc.) justifiaient désormais une condamnation de la Belgique.
L’argumentaire des autorités belges à l’appui des renvois Dublin vers la Grèce met en évidence cette confusion: sur la base de la présomption établie par la CrEDH selon laquelle la Grèce respectait ses obligations internationales en matière d’asile, la Belgique estimait qu’il appartenait au seul requérant de renverser cette présomption en établissant le risque réel encouru de subir (dans l’Etat vers lequel il était éloigné) des traitements contraires à l’art. 3 CEDH37. Ce raisonnement traduit les conséquences – en matière de charge objective de la preuve respectivement de dispense de preuve – qu’il est légitimement défendable de tirer d’une présomption, supposée parfaite.
De plus, le fait que la CrEDH ait assimilé une présomption imparfaite à une présomption parfaite dans le contexte des transferts Dublin crée à notre sens une difficulté de nature procédurale: comment, en effet, peut-il incomber à la fois à l’Etat de renvoi de ne pas tenir compte d’une présomption et au requérant de tenter de la renverser?
Il n’en demeure pas moins que l’arrêt M.S.S. contre Belgique et Grèce répond positivement aux préoccupations exprimées par la doctrine en lien avec la décision K.R.S. contre Royaume-Uni. En soulignant clairement que l’Etat transférant n’est pas libéré de toute charge probatoire dans ce contexte, la CrEDH met en lumière l’importance du respect de la maxime inquisitoriale38 et du devoir de vigilance des Etats dans la mise en œuvre du principe de non-refoulement39.
4.3 Les autres exigences procédurales
S’inscrivant dans la continuité de l’affaire M.S.S. contre Belgique et Grèce, l’arrêt Tarakhel contre Suisse40 se prononce sur le transfert Dublin d’une famille afghane (un couple et leurs six enfants mineurs) de Suisse en Italie. Les juges strasbourgeois rappellent que la présomption selon laquelle un Etat participant au système Dublin (Etat de destination) respecte l’art. 3 CEDH peut être «réfutée» s’il y a lieu de penser que le requérant court un risque réel de traitements inhumains ou dégradants dans cet Etat. L’Etat de renvoi est alors tenu d’«examiner de manière approfondie et individualisée la situation de la personne objet de la mesure (…)»41. Admettant que le système d’accueil des demandeurs d’asile en Italie présente des défaillances, la CrEDH se refuse néanmoins à assimiler la situation prévalant en Italie à celle de la Grèce à l’époque de l’arrêt M.S.S. contre Belgique et Grèce; dans ces conditions, les juges de Strasbourg enjoignent les autorités suisses à obtenir des autorités italiennes – préalablement au renvoi – des garanties spécifiques concernant aussi bien la prise en charge des enfants que la préservation de l’unité familiale42.
L’extension de la protection accordée par la CrEDH à cette famille de requérants particulièrement vulnérables mérite d’être soulignée.
D’un point de vue strictement théorique cependant, nous notons que l’Etat de renvoi se voit attribuer une nouvelle charge probatoire qui s’accommode mal à la présomption de sécurité que la CrEDH réaffirme pourtant dans cet arrêt.
5. Le crépuscule de la présomption?
Prenant le contre-pied d’une partie de la doctrine43, la CrEDH a ultérieurement démontré qu’elle n’avait pas eu l’intention, dans sa jurisprudence Tarakhel, de se prononcer de manière générale sur les transferts Dublin vers l’Italie44.
Ainsi, dans les affaires A.M.E. contre Pays-Bas45 et M.O.S.H. contre Pays-Bas46, les juges de Strasbourg ont-ils déclaré irrecevables les requêtes de deux demandeurs d’asile somaliens relevant de la compétence de l’Italie selon les critères Dublin, soulignant que les intéressés étaient de jeunes hommes en pleine possession de leurs moyens et sans personne à charge.
La CrEDH ne fait aucune allusion, dans ces deux affaires, à la présomption de sécurité, alors même que cette dernière a également été forgée dans une décision d’irrecevabilité (K.R.S. contre Royaume-Uni); cela tend à limiter singulièrement la portée de cette présomption, dont il faut admettre – une fois de plus – qu’elle ne constitue nullement un postulat de raisonnement.
La CrEDH confirme d’ailleurs, dans l’arrêt A.S. contre Suisse47, qu’un examen de la conventionnalité du transfert Dublin d’un demandeur d’asile atteint dans sa santé peut parfaitement être mené sans recourir à la présomption de respect (par l’Italie en l’occurrence) des obligations tirées de l’art. 3 CEDH.
6. Conclusion
La présomption de sécurité développée par la CrEDH aura généré plus de confusion que de certitudes, dans un domaine où des clarifications semblaient – et semblent encore – nécessaires.
Bien qu’indiscutablement justifiées, les exigences procédurales pesant sur les Etats de renvoi ne sont guère compatibles avec le mécanisme présomptif stricto sensu.
En ce sens, la présomption de conventionnalité des transferts Dublin ne saurait en aucun cas remettre en cause les règles probatoires découlant de la pleine et entière responsabilité que doivent assumer les Etats de renvoi.
Quant aux derniers développements de la jurisprudence de Strasbourg, ils permettent d’espérer que cette présomption n’aura été qu’une parenthèse de raisonnement juridique. y
