plaidoyer : Nous abordons un sujet largement légiféré, nous semble-t-il. Toutefois, ce point reste récurrent, pourquoi?
David Papaux: Le premier problème est la question de l’abus en matière sociale. Alors qu’il s’agit d’une prestation fournie de l’Etat sans contre-prestation en retour, l’aide sociale est perçue comme un dû. On omet trop souvent les contribuables qui y participent.
Dans le présent cas, nous excluons du champ de notre discussion les assurances sociales (LACI/LAI) et pouvons conclure qu’il s’agit de personnes aptes à travailler, en règle générale. Souvent, ces personnes sont inoccupées durant de longues périodes, d’autant plus en cas de prise en compte du chômage. La population pourrait avoir l’impression, à juste titre, qu’un choix délibéré des intéressé•e•s est en cause et non des circonstances externes.
plaidoyer : Définir que la perception de l’aide sociale sur une longue durée pourrait être forcément frauduleuse semble surprenant. Tel ne semble pas être le cas.
David Papaux: Je n’ai jamais relevé que toute personne percevant l’aide sociale fraudait. Est-il toutefois juste qu’une personne reste durablement à la charge de son pays d’accueil? C’est ici la question qu’il faut se poser. Je dispose de cas d’exemple, où l’intéressé•e a très rapidement retrouvé du travail après avoir appris que la perception de l’aide sociale pourrait mettre en danger son titre de séjour. Le rôle de l’Etat, et indirectement des contribuables, ne consiste pas à financer des personnes ne souhaitant pas travailler.
Raphaël Roux: Un constat doit être dressé: il y a eu une augmentation des coûts de l’aide sociale, ces derniers années. Il serait plus judicieux d’en saisir les origines. Avant de pointer du doigt les personnes sans emploi, il nous appartient de réfléchir aux réformes initiées par la Confédération. Dans les faits, l’accès à la LACI et à la LAI a été restreint. En mettant en œuvre ces mesures, la Confédération a ainsi joué au pompier pyromane. L’objectif de la 4e révision de la LACI, des 5e et 6e révisions de la LAI est limpide, à savoir l’exclusion d’une strate de la population de ce système. Il en découle un report des coûts sur les cantons, sur l’aide sociale. En réalité, on a créé un problème, puis on le résout en s’attaquant à un groupe déjà fragilisé qui ne vote pas, nommément les étrangers. Il faut replacer les choses dans le contexte d’une volonté de réduire certains acquis sociaux depuis la fin des années 90.
Le présupposé sur l’existence d’un choix volontaire des gens sans travail trouve ses fondements dans le mythe du plein emploi. Il existe un chômage structurel en Suisse, en augmentation depuis les années 80 et la disparition du statut des saisonniers. La Suisse le régulait par ce biais alors qu’un chômage structurel existe dans tous les pays de l’OCDE. Ce statut inhumain a été annulé par l’introduction de la libre circulation des personnes acceptée par le peuple en 2002. Citons le cas individuel d’une personne qui ne prendrait pas un emploi par choix. Exemple que vous citez et qui n’est pas généralisable, à mon avis. Si on pousse des gens à l’employabilité, il en résultera l’acceptation systématique d’emplois à des conditions inférieures, avec une péjoration des droits des personnes sur le marché du travail à la clé. On aboutira de ce fait à une situation de dumping salarial.
David Papaux: Je crois au marché et à la concurrence. Je ne saurais considérer qu’un abaissement de l’accès à l’aide sociale puisse donner lieu à un dumping salarial. En cas de perte d’emploi, l’intéressé•e devrait accepter tout travail. Il importe peu, en premier lieu, de savoir si l’emploi correspond tout à fait à ses compétences. Un changement de travail par la suite est tout à fait possible.
Nous sommes effectivement opposés dans nos visions. J’ai l’impression que vous évoquez une vision idéaliste du monde. Pragmatiquement, la personne qui cherche ardemment un travail arrivera à trouver un emploi dans des délais raisonnables. Etre à la charge des autres doit rester l’ultima ratio.
Raphaël Roux: A chacun ces idéaux. Vous êtes idéaliste, votre pensée est même liée à une idéologie: le mythe du plein emploi qui n’existe plus, pour autant qu’il ait jamais existé. Le taux de chômage publié par le SECO (en rappelant les différences avec le BIT quant à son calcul) évoque une augmentation du taux de chômage. Les chiffres relevés avant la crise COVID-19 indiquent que ce taux a triplé depuis les années 80 et dépasse d’autres pays (Allemagne, Grande-Bretagne, Pays-Bas, Autriche…). Cette idée de marché fonctionne en cas de plein emploi, tel n’est pas le cas. On ne pourra pas arriver à un système jugulant la demande en main d’œuvre étrangère selon les besoins, tel que le souhaite l’UDC, notamment. Nos relations avec l’Union européenne ne le permettront pas. Dès lors que des personnes acceptent des salaires en dessous des minimas sociaux, les salaires baisseront irrémédiablement. J’ajouterai qu’une approche segmentée du marché de travail est nécessaire pour en saisir tous les tenants et aboutissants.
David Papaux: Nous parlons ici d’un taux de chômage qui reste particulièrement bas. Il faudrait citer le chiffre exact en lieu et place de parler de triplement du taux. Nous ne pouvons donc pas conclure de manière inébranlable qu’il existe, aujourd’hui, de réelles difficultés pour les personnes qui cherchent une activité rémunérée, sans égard aux éventuels blocages provenant d’aspirations personnelles.
plaidoyer : S’agissant du caractère convenable de l’emploi, nous pourrions aborder la question des working poors. Cette strate de la population est plus à même de recourir à l’aide sociale.
Raphaël Roux: Un certain flou artistique règne sur la qualification de workingpoors tant les interprétations cantonales diffèrent. On ne dispose pas de statistique fiable. Certains cantons considèrent un emploi à plein temps. A relever que certains secteurs employant de la main-d’œuvre étrangère proposent des emplois à temps partiel, voire à l’appel.
D’une manière générale, cette réforme, qui porte le doux nom d’intégration, péjore l’accès à des bénéfices sociaux pour une certaine catégorie de la population. En résulte un affaiblissement de leur capacité de négociation lors de la prise d’un travail et un affaiblissement général des droits sociaux dans le pays. Le dumping salarial étant au détriment de tous, y compris des Suisses.
David Papaux: Dans ma réflexion, la majeure partie des personnes peuvent trouver un emploi, même en-dessous des minimas de l’aide sociale. Je me demande si l’aide sociale n’est pas trop élevée dès lors que l’incitation à l’employabilité n’existe pas en raison de cet acquis. Vous relevez ensuite que des personnes seraient prêtes à reprendre un emploi en-dessous des minimas prévus par l’aide sociale. Ce qui est réellement problématique et démontre que l’aide sociale est trop élevée. A préciser que des personnes ne percevant pas l’aide sociale de peur du retrait du permis de séjour travaillent et vivent sans poursuites.
Raphaël Roux: Il reste clair qu’il existe une logique de baisse des minimas sociaux. Et de rappeler que la baisse de ces minimas sociaux impacte sur le niveau des salaires par truchement. On ne saurait omettre la contrariété aux buts sociaux prévus par la Constitution, outre l’aide d’urgence (art. 12 Cst.). Ces buts sociaux, concrétisés par l’aide sociale, sont censés aller au-delà de ces minimas.
David Papaux : Baisser l’aide sociale n’influe pas sur le prix du travail. Cette conclusion n’a pas de sens d’un point de vue économique, à mon avis. Il doit être précisé que notre marché fonctionne sans interventionnisme étatique. Les éléments influant sur le revenu dépendent avant tout des compétences intrinsèques de l’employé•e.
plaidoyer : Le parlementaire Hess, du groupe UDC, a proposé l’établissement de valeur-seuils (montants des prestations de l’aide sociale) afin d’activer une procédure de retrait ou de rétrogradation du permis de séjour. Qu’en pensez-vous?
Raphaël Roux: Cette proposition ne respecte pas le principe de proportionnalité et la LEI. Cette initiative n’a pas abouti pour cette raison. Nous reconnaissons bien le fonctionnement de l’UDC qui ouvre des brèches afin d’aboutir à un durcissement de l’accès à l’aide sociale. Restreindre la qualité d’un individu à un aspect strictement financier est éthiquement inacceptable. Si nous prenons en compte cette réflexion malgré tout, nous pourrions d’abord critiquer l’absence de logique comptable. Il faudrait aussi intégrer les cotisations et la plus-value économique apportée par chaque individu. Cela démontre aussi l’absurdité du projet politique.
David Papaux: Etonnamment, je suis partiellement d’accord avec mon confrère quant à la prise en compte des cotisations et le manque de proportionnalité d’une telle mesure. Sur ce point, je trouve dommage que l’initiative Hess soit aussi réductrice. Cela mis à part, la loi pourrait le prévoir. Les juges restent ensuite compétents pour s’interroger sur le respect du principe de proportionnalité.
Je critique surtout la difficulté d’évaluer les perspectives d’intégration à futur. Le requérant pourrait donner une apparence trompeuse de la réalité. Il n’en demeure pas moins que des personnes préfèrent bénéficier des prestations de l’aide sociale au lieu de travailler. Cela n’est pas acceptable. De ce point de vue, fixer un seuil limite semble justifié. Les juges pourraient procéder à cette analyse, tout en laissant une marge de manœuvre en cas de circonstances exceptionnelles.
A relever qu’il ne s’agit pas de s’attaquer aux personnes de nationalité étrangère. Il est tout aussi inacceptable que des citoyens suisses profitent du système. Or, l’application de mesures incitatives doit être réalisée par ce biais, vu que nous ne disposons d’aucun moyen d’expulsion à l’encontre d’un citoyen suisse.
plaidoyer : La jurisprudence démontre que l’évaluation des perspectives à futur reste stricte en favorisant surtout les personnes qualifiées, au bénéfice d’un titre universitaire pour la plupart.
David Papaux: Certes, mais j’explique aussi que les juges pourraient être confrontés à des problèmes de preuve en pareil cas. Le/la requérant•e reste libre d’évoquer toutes sortes d’arguments pour démontrer ces chances d’intégration dans l’avenir. Il existe des moyens de rééquilibrage, puisque l’accès à l’aide sociale non fautif est pris en compte.
Raphaël Roux: A relever que la prise en compte unique des coûts individuels lors de tels changements de paradigme est lacunaire. Il serait utile d’analyser la situation globalement en ne manquant pas d’omettre l’augmentation des frais de la machine judiciaire. Ces coûts économisés en aide sociale seront reportés sur le système judiciaire, à l’instar des frais d’expertise médicale dans l’assurance invalidité.
Sans compter les dichotomies provenant d’interprétations divergentes entre administrations. A titre exemplatif, une personne pourrait être considérée comme valide par l’assurance invalidité et dans le même temps inapte au placement par l’assurance chômage, en raison d’un problème de compétence. Je cite ici le cas malheureux d’un ouvrier ne pouvant plus exercer son travail en raison d’une blessure mais considéré comme valide par l’assurance invalidité pour un travail de bureau. Cette personne sera considérée comme fautive au sens du droit des étrangers.
David Papaux: Pointer du doigt les coûts judiciaires reviendrait à bloquer l’application de nombreuses normes. Les prisons ne vont pas être closes en raison de leurs coûts. Par ailleurs, l’Etat fournit aussi des formations par le biais du chômage et l’accès non fautif à l’aide sociale n’est pas sanctionné, en règle générale.
plaidoyer : L’article 8 CEDH (droit au respect de la vie privée) pourrait être invoqué par une personne en cas de retrait de l’autorisation de séjour après plus de dix ans en Suisse (cf. ATF 144 I 266 consid. 3.6 et 3.9).
Raphaël Roux: Des recherches devraient être établies sur le profil des personnes tombant à l’aide sociale. Il faudrait étudier la difficulté liée à l’origine par rapport à la prise d’emploi. Nous avons déjà opéré ce virage qui analyse la discrimination indirecte en cas de discrimination fondée sur le sexe. Nous pourrions citer un recours fondé sur la discrimination au sens de l’art. 8 Cst. rejeté par le TF à juste titre: le fait d’être bénéficiaire de l’aide sociale n’étant pas une caractéristique de la personnalité.
David Papaux: D’après moi, l’existence d’une discrimination basée sur l’origine sur le marché du travail n’est pas clairement démontrée. Il est clair que la question des sans-papiers est particulière et sort de ce cadre. Un détenteur du permis C n’est pas discriminé par rapport à un Suisse.
Raphaël Roux: Etrangement, l’analyse de la discrimination fondée sur la nationalité n’est pas documentée par le SEM. Nous trouvons des éléments de réponse dans un rapport du Service de lutte contre le racisme, rattaché au DFI. Il y est clairement spécifié qu’une discrimination fondée sur la nationalité existe.
plaidoyer : La Confédération s’immisce dans une matière de compétence cantonale.
Raphaël Roux: La question des coûts de l’aide sociale est effectivement de compétence communale et cantonale. Cela résume la volonté de la Confédération de se mêler de cette matière de compétence cantonale. Des voies détournées sont utilisées par l’inclusion de règles dans le droit des étrangers. Ce qui contredit la structure fédéraliste de la Suisse. L’esprit de la LEI vise la mise en place d’un protectionnisme sur le marché du travail en fixant des règles à l’admission, mais rien n’est dit dans les buts de la loi sur la régulation des travailleurs et travailleuses étrangers en Suisse. En outre, le fait que la jurisprudence parle de dette sociale est idéologique. Certains cantons, tels que Genève et Vaud, ont établi qu’il s’agit d’un droit social. Les prestations de l’aide sociale n’étant en principe pas remboursables dans lesdits cantons. Le juge se référant à un concept de dette sociale va à l’encontre d’une conception de compétence cantonale, d’où la contrariété au fédéralisme.
plaidoyer : Seuls les étrangers se trouvent dans le collimateur.
David Papaux: Les mesures sont plus faciles à prendre vis-à-vis des étrangers que des Suisses. Tel que relevé plus haut, il est tout aussi inacceptable que des Suisses profitent de l’aide sociale. Il est clair que les étrangers se trouvent dans des situations plus difficiles que les Suisses, sur ce point. A préciser que ces mesures permettront d’inciter les nationaux à se rediriger vers le marché du travail. Votre critique porte sur le fait de vouloir favoriser les Suisses. Je citerai un adage: «Charité bien ordonnée commence par soi-même». On ne peut pas recueillir toutes les problématiques et nous ne pouvons pas expulser nos nationaux. Les moyens d’action diffèrent, c’est tout.
Raphaël Roux: Je préciserai qu’il est politiquement moins coûteux de s’attaquer aux étrangers. L’agenda politique vise une diminution des minimas sociaux de manière globale. Selon moi, l’augmentation des coûts de l’aide sociale n’est pas causée par l’abus.
David Papaux: En cas d’abus à l’aide sociale, nous parlons d’infraction pénale difficile à repérer. Il est incontestable que des abus existent. Cela provient de ma pratique et il semble que vous ne fassiez pas le même constat. C’est normal que la collectivité ne doive pas payer pour des gens qui ne font pas preuve de bonne volonté. Et je pense surtout aux inactifs de longue durée. Vous relevez que le fédéralisme pose des problèmes. Les divergences entre cantons et Confédération doivent évidemment être réglés sous l’angle de la charge nationale engendrée par l’aide sociale. Certains cantons sont de gros pourvoyeurs de l’aide sociale.
Raphaël Roux: Les cantons en question sont largement contributeurs à la péréquation financière.
plaidoyer : Certains parlementaires (cf. init. parl. Marti) demandent que les personnes séjournant en Suisse durant plus de dix ans ne risquent plus la révocation de leur permis de séjour en raison d’une dépendance à l’aide sociale. La présomption d’intégration inhérente à la durée du séjour pourrait justifier cet allègement et éviterait que la Suisse soit mise sur la sellette au niveau international.
David Papaux: Passé ce délai de dix ans, l’étranger aurait la possibilité d’arrêter de travailler et de percevoir l’aide sociale, avec une conséquence notable: l’impossibilité d’annuler le permis de séjour une fois ce seuil dépassé. Cela ne saurait fonctionner. Les conséquences en découlant pourraient être très graves. Il appartiendrait dès lors à l’Etat de démontrer que la personne en cause aurait fautivement profité de l’aide sociale. Ce n’est pas acceptable. Il est logique que le bénéficiaire des prestations démontre son bon droit et non l’inverse. Cette proposition est un non-sens et ouvre la voie à de nombreux abus.
Raphaël Roux: Vous posez des présomptions de l’abus mais je ne pense pas que ce soit généralisable. Ces procédures ne sont pas perçues de manière positive par les bénéficiaires: rares sont ceux qui gardent de bons souvenirs de leur passage à l’aide sociale. Il ne faut pas oublier le sentiment de honte et la stigmatisation des bénéficiaires de l’aide sociale. Le titre de cette initiative, «La pauvreté n’est pas un crime» est intéressant. La perte de travail et le chômage de longue durée sont des questions économiques et doivent être analysées sous cet angle. Cette initiative essaie de se rapprocher de notions existantes dans la jurisprudence par rapport à la question de l’article 8 CEDH et permet à la Suisse de ne pas se mettre en porte-à-faux avec la CrEDH. L’ATF 144 I 266 cite une recommandation du Conseil de l’Europe sur la sécurité de résidence des émigrés de longue durée (Rec (2000) 15). Selon le Conseil de l’Europe, on devrait accorder un statut d’immigré de longue durée après cinq ans, voire dix ans dans tous les cas. Il s’agit d’une recommandation non contraignante mais elle pose un standard et influe sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. La Suisse fait le chemin inverse. Alors oui: la Suisse sera mise sur la sellette au niveau international et elle sera condamnée.
David Papaux: Je cite la deuxième phrase de la modification proposée dans l’initiative: «Il sera délibérément tombé dans la pauvreté». Il faut relever que le caractère non fautif est déjà pris en compte aujourd’hui, ce qui démontre que cette initiative n’a déjà pas de sens. Nous n’avons pas la même vision des personnes à l’aide sociale. Il faut lutter à la fois contre les abus et aider une personne réellement dans le besoin. Quelle est la bonne solution pour ne viser que les profiteurs? Une personne qui n’est pas à l’aide sociale doit avoir la possibilité de travailler et faire preuve de bonne volonté en prenant tout emploi. Le travailleur pourra ensuite chercher un emploi correspondant au mieux à ses désirs. Le recours à l’aide sociale doit rester le dernier recours. La mesure proposée par Samira Marti engendrera une augmentation de demandes.
Quant à l’article 8 CEDH, il est possible que nous subissions des sanctions européennes avec un résultat contre-productif: on appliquera le retrait de l’autorisation avant les dix ans de manière plus stricte, en ne laissant pas la possibilité à la personne de se retourner. y
David Papaux, avocat et conseiller général UDC à la Ville de Fribourg
Raphaël Roux, avocat
La notion d’indépendance financière a été largement abordée dans la jurisprudence récente au travers des montants perçus par l’aide sociale1. Des interventions parlementaires ont été déposées visant soit l’accentuation de la pression sur les bénéficiaires de l’aide sociale (Initiative parlementaire Hess (18.415) «Plafonner l’aide sociale pour les étrangers»), soit la limitation du mécanisme de retrait du permis de séjour des suites d’un support de l’aide sociale (Initiative parlement Marti 20.451 «La pauvreté n’est pas un crime». Un constat doit être tiré de la valorisation économique des flux migratoires au détriment d’une vision éthique.
1 TF 2C_78/2017 du 31 janvier 2017 sur le regroupement familial inversé: le TAF argumente sa fin de non-entrée en matière par l’absence de situation professionnelle lui permettant de subvenir à ses besoins, le recourant ayant perçu des prestations de l’aide sociale pour un montant global de 174 918 francs. TF 2C_638/2016 du 1er février 2017; 2C_218/2016 du 9 août 2016, consid. 3.2.2; TAF F-1576/2017 du 30 janvier 2019, 5.3 (tempérament sur la responsabilité individuelle du bénéficiaire de l’aide sociale): illustrations sur la présomption d’absence de participation à la vie économique par le recours à l’aide sociale.
